Региональное
Законодательство
Калининградской области

Постановление Уставного Суда Калининградской области от 18.11.2014 N 7-П "По делу о соответствии Уставу Калининградской области части 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования "Янтарный городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ" от 24 ноября 2009 года N 66 "О принятии Устава муниципального образования "Янтарный городской округ"

УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Калининградской области Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 ноября 2014 г. № 7-П

По делу о соответствии Уставу (Основному Закону)
Калининградской области части 12 статьи 46-1 Устава
муниципального образования "Янтарный городской округ",
принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального
образования "Янтарный городской округ" от 24 ноября 2009
года № 66 "О принятии Устава муниципального образования
"Янтарный городской округ"

Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя А.В. Куликова, судей Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова,
с участием представителей:
- заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва П.Н. Федорова - Д.А. Сагитова,
- окружного Совета депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ" как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - С.Г. Осипчука,
руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области части 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования "Янтарный городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ" от 24 ноября 2009 года № 66 "О принятии Устава муниципального образования "Янтарный городской округ".
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва П.Н. Федорова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем положения Устава муниципального образования "Янтарный городской округ".
Заслушав сообщение судьи А.В. Куликова, выступления представителей сторон: Д.А. Сагитова, С.Г. Осипчука,
исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

установил:

1. В Уставный Суд 1 июля 2014 года поступило обращение в форме запроса от депутата Калининградской областной Думы пятого созыва Федорова Павла Николаевича (далее - заявитель), в котором оспаривается часть 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования "Янтарный городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ" от 24 ноября 2009 года № 66 "О принятии Устава муниципального образования "Янтарный городской округ" (далее - Устав муниципального образования).
Частью 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования установлено, что в случае отсутствия главы администрации, невозможности выполнения им своих обязанностей, а также досрочного прекращения им своих полномочий, его обязанности временно исполняет заместитель главы администрации муниципального образования по решению окружного Совета депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ".
Как отмечает заявитель, данная норма права не устанавливает предельные сроки временного исполнения обязанностей главы администрации и максимальный срок для назначения даты проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования "Янтарный городской округ" и не содержит отсылки на норму права, устанавливающую такой срок.
Заявитель считает, что поскольку предельный срок временного исполнения обязанностей главы администрации муниципального образования "Янтарный городской округ" не установлен, фактическое исполнение обязанностей главы администрации длительное время лицом, которое назначено на данную должность не по результатам проведенного конкурса, является нарушением прав жителей Янтарного городского округа на формирование органа местного самоуправления и на участие в конкурсе на замещение должности главы администрации Янтарного городского округа в соответствии с действующим законодательством и противоречит пунктам 1, 3 и 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, а также нарушает Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство.
По мнению заявителя, срок, в течение которого должно быть принято решение о проведении конкурса на замещение должности главы администрации, как и срок для назначения даты проведения конкурса на замещение должности главы администрации в соответствии с требованиями федерального законодательства, должны быть предусмотрены в соответствующих правовых актах, так как назначение главы администрации является одним из этапов формирования администрации муниципального образования.
Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, заявитель просит Уставный Суд признать часть 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования не соответствующей пункту 1 статьи 1, пунктам 1, 3 и 4 статьи 15, пункту 1 статьи 56, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области в части отсутствия в данной норме права срока назначения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования "Янтарный городской округ" либо отсылки на норму права, устанавливающую такой срок.
В ходе судебного заседания представитель заявителя Д.А. Сагитов подтвердил позицию и требования заявителя.
Представитель окружного Совета депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ" С.Г. Осипчук в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве окружного Совета, заключающуюся в том, что федеральным законодательством не установлен срок, в течение которого должен быть назначен конкурс на замещение должности главы администрации муниципального образования. Считает, что часть 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования "Янтарный городской округ" не противоречит федеральному законодательству, Уставу (Основному Закону) Калининградской области и не нарушает права граждан.
В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, и только в той части, которая оспаривается заявителем. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области.
В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.
Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.
Из вышеуказанных норм следует, что положения принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов не могут противоречить законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области. При принятии нормативных правовых актов органы местного самоуправления должны исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются их обязанностью, определенной Конституцией Российской Федерации и Уставом (Основным Законом) Калининградской области.
3. Оспариваемая заявителем часть 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования устанавливает возможность возложения временного исполнения обязанностей главы администрации городского округа на заместителя главы администрации городского округа по решению окружного Совета депутатов "Янтарный городской округ".
Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) входит в структуру органов местного самоуправления; порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования; устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (части 1, 3 статьи 34, часть 3 статьи 44).
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года (части 1, 2 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
В соответствии с частями 5 и 6 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством, представительный орган муниципального образования "Янтарный городской округ" вправе в уставе муниципального образования, определяя порядок формирования администрации городского округа, в том числе урегулировать вопрос временного исполнения обязанностей главы администрации муниципального образования, а также принять в установленном порядке нормативные правовые акты, конкретизирующие указанные нормы устава муниципального образования.
4. Осуществляя правовое регулирование общественных отношений в части исполнения обязанностей главы администрации муниципального образования, представительный орган муниципального образования обязан обеспечить соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области, исходя из общеправовых требований определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (статья 45, части 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации) (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 25 апреля 1995 года № 3-П, 29 июня 2012 года № 16-П).
Согласно Уставу муниципального образования "Янтарный городской округ" глава администрации муниципального образования "Янтарный городской округ" назначается на должность по контракту окружным Советом депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ" из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации устанавливается окружным Советом депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ" (часть 1 статьи 25, часть 1 статьи 45, абзацы 1 и 2 части 1 статьи 46-1).
Частью 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования предусмотрено, что в случае отсутствия главы администрации, невозможности выполнения им своих обязанностей, а также досрочного прекращения им своих полномочий его обязанности временно исполняет заместитель главы администрации муниципального образования по решению окружного Совета депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ".
Исходя из положений статьи 37 (части 2, 5, 6) Федерального закона № 131-ФЗ, а также из анализа вышеуказанных норм Устава муниципального образования, следует, что проведение конкурса по назначению на должность главы администрации муниципального образования является обязательным.
Вместе с тем часть 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования не устанавливает предельный срок временного исполнения заместителем главы администрации городского округа обязанностей главы администрации муниципального образования в случае, когда должность главы администрации является вакантной, и срок, в течение которого окружной Совет депутатов должен принять решение о проведении конкурса. Указанные сроки не установлены и в иных нормативных правовых актах муниципального образования.
Вопрос о необходимости установления предельных сроков временного исполнения обязанностей главы администрации муниципального образования и максимального срока для назначения даты проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования ранее был предметом рассмотрения Уставного Суда.
Уставным Судом было принято Постановление от 7 мая 2014 года № 4-П, в котором суд пришел к выводу, что отсутствие указанных сроков дает возможность представительному органу местного самоуправления в течение длительного времени произвольно и необоснованно затягивать решение вопроса о назначении главы администрации муниципального образования, что не только нарушает права жителей муниципального образования на формирование администрации муниципального образования как органа местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством, но и создает условия для нарушения права на осуществление местного самоуправления тех граждан Российской Федерации, которые могут быть выдвинуты на должность главы администрации муниципального образования, в том числе путем самовыдвижения.
Правовые позиции и выводы, содержащиеся в указанном Постановлении, сохраняют свою юридическую силу и подлежат применению по настоящему делу.
Необоснованно широкие пределы усмотрения окружного Совета депутатов в определении срока временного исполнения обязанностей главы администрации, и срока назначения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования в случае, когда данная должность является вакантной, являются в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенным фактором.
С учетом изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что часть 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования в той мере, в какой ее положениями не урегулирован вопрос определения срока временного исполнения обязанностей главы администрации и максимального срока для назначения даты проведения конкурса по назначению на должность главы администрации муниципального образования в случае, когда должность главы администрации является вакантной, не обеспечивает предусмотренные статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ требования об обязательности проведения указанного конкурса, нарушает права граждан на осуществление местного самоуправления и не соответствует пунктам 3 и 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

постановил:

1. Признать часть 12 статьи 46-1 Устава муниципального образования "Янтарный городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Янтарный городской округ" от 24 ноября 2009 года № 66 "О принятии Устава муниципального образования "Янтарный городской округ", в той мере, в какой ее положениями не урегулирован вопрос определения срока временного исполнения обязанностей главы администрации и максимального срока для назначения даты проведения конкурса по назначению на должность главы администрации муниципального образования в случае, когда должность главы администрации является вакантной, не соответствующей пунктам 3 и 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
2. Настоящее Постановление окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.


------------------------------------------------------------------