Региональное
Законодательство
Калининградской области

Постановление Уставного Суда Калининградской области от 01.04.2014 N 3-П "По делу о соответствии Уставу Калининградской области положений абзаца второго статьи 2, пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области от 1 июля 2013 года N 241 "Об образовании в Калининградской области"

УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Калининградской области Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 апреля 2014 г. № 3-П

По делу о соответствии Уставу (Основному Закону)
Калининградской области положений абзаца второго
статьи 2, пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской
области от 1 июля 2013 года № 241 "Об образовании
в Калининградской области"

Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя А.В. Куликова, судей Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, Ю.А. Кузяева,
с участием сторон:
- представителя Калининградской областной Думы - А.В. Петрак,
- представителей Губернатора Калининградской области - Е.А. Орловой, Г.В. Череповой,
руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области положений абзаца второго статьи 2, пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области от 1 июля 2013 года № 241 "Об образовании в Калининградской области".
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва Ю.П. Галанина и В.Т. Султанова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителями положения.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.А. Кузяева, выступления представителей сторон А.В. Петрак, Г.В. Череповой, Е.А. Орловой и приглашенных в судебное заседание Уполномоченного по правам ребенка в Калининградской области - Т.С. Батуриной, представителей: прокуратуры Калининградской области - Н.Ю. Гурковой, Министерства образования Калининградской области - Г.В. Череповой,
исследовав документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

установил:

1. В Уставный Суд 15 октября 2013 года поступило обращение депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва Галанина Юрия Петровича, Султанова Владимира Тофиковича о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области положений абзаца второго статьи 2, пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области от 1 июля 2013 года № 241 "Об образовании в Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области № 241).
Оспариваемыми положениями указанного Закона определены структура законодательства Калининградской области в сфере образования (абзац второй статьи 2) и орган исполнительной власти Калининградской области, которому предоставлено право определять нормативы финансирования и нормативные затраты в расчете на одного обучающегося по государственным или муниципальным услугам в сфере образования, финансируемым за счет областного бюджета (пункт 2 статьи 10).
По мнению заявителей, оспариваемые положения Закона Калининградской области № 241 не отвечают требованиям правовой определенности и противоречат частям 1, 4 и 5 статьи 4, пункту 3 части 1 статьи 8, частям 1, 2 и 3 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ).
Заявители указывают, что согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт 1 статьи 2); в Калининградской области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, которые в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области (пункты 1, 3 и 4 статьи 15).
Руководствуясь своей позицией, заявители просят Уставный Суд признать положения абзаца второго статьи 2 и пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области № 241 не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
Представитель Калининградской областной Думы А.В. Петрак в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве, и указала, что Закон Калининградской области № 241 принят в рамках полномочий, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ, и соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области. Абзац второй статьи 2 Закона, устанавливающий виды актов регионального правотворчества в сфере образования, применяемый в системной связи с положениями абзаца первого указанной статьи и статьи 4 Федерального закона № 273-ФЗ, устанавливающими порядок правового регулирования в указанной сфере, не может рассматриваться как противоречащий федеральному законодательству и не нарушает прав граждан на образование. Пункт 2 статьи 10 Закона Калининградской области № 241 основан на положениях Федерального закона № 273-ФЗ об определении органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов по обеспечению государственных гарантий реализации прав на образование и соответствует требованиям Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области, определяющим систему органов власти Калининградской области.
Представители Губернатора Калининградский области Г.В. Черепова, Е.А. Орлова поддержали позицию, изложенную в письменном отзыве. Считают, что оспариваемые положения Закона Калининградской области № 241 приняты в рамках полномочий субъекта Российской Федерации и не противоречат федеральному законодательству и Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
Представитель Министерства образования Калининградской области Г.В. Черепова также поддержала представленное ранее в Уставный Суд письменное мнение Министерства образования Калининградской области.
Уполномоченный по правам ребенка в Калининградской области Т.С. Батурина в судебном заседании поддержала правовую позицию представителей Губернатора Калининградский области, полагает, что положения абзаца 2 статьи 2 и пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области № 241 соответствуют требованиям Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Представитель прокуратуры Калининградской области Н.Ю. Гуркова в судебном заседании отметила, что Закон Калининградской области № 241 принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, оспариваемые заявителями положения соответствуют федеральному законодательству и не противоречат Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу и дает заключение только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения абзаца 2 статьи 2 и пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области № 241.
2. Согласно пункту "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания и образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5).
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5); полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.1).
В соответствии с положениями статьи 22 Устава (Основного Закона) Калининградской области Калининградская областная Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Калининградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Калининградской области.
С учетом изложенного, Уставный Суд приходит к выводу, что Закон Калининградской области № 241 принят в рамках полномочий Калининградской областной Думы.
3. Уставом (Основным Законом) Калининградской области определено, что деятельность органов государственной власти Калининградской области осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункты 3, 6 пункта 1 статьи 7).
Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона № 273-ФЗ отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.
Оспариваемыми положениями абзаца второго статьи 2 Закона Калининградской области № 241 установлено, что законодательство Калининградской области в сфере образования состоит из Устава (Основного Закона) Калининградской области, данного Закона Калининградской области, других принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области.
Заявители считают, что отсутствие в данной норме ссылки на отношения в сфере образования как предмет регулирования указанных правовых актов не отвечает требованиям общеправового критерия формальной определенности правовой нормы.
Вместе с тем, как следует из наименования и содержания статьи 2 Закона Калининградской области № 241, данной статьей регламентируется правовое регулирование отношений в сфере образования в Калининградской области.
Согласно положениям абзаца первого статьи 2 указанного Закона правовое регулирование отношений в сфере образования в Калининградской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации", федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.
На основании изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что оспариваемые положения абзаца второго статьи 2 Закона Калининградской области № 241 в системной связи с абзацем первым указанной статьи данного Закона, а также нормами части 1 статьи 4 Федерального закона № 273-ФЗ, устанавливающими виды федеральных и региональных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, не нарушают принципа правовой определенности правовых норм, их согласованности в системе действующего правового регулирования и не противоречат федеральному законодательству и Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
4. Заявители также указывают, что пункт 2 статьи 10 Закона Калининградской области № 241, согласно которому нормативы финансирования и нормативные затраты в расчете на одного обучающегося по государственным или муниципальным услугам в сфере образования, финансируемым за счет областного бюджета, определяются органом исполнительной власти Калининградской области, осуществляющим государственное управление в сфере образования, противоречит требованиям положений пункта 3 части 1 статьи 8, частей 1, 2 и 3 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ в части установления органа государственной власти, осуществляющего указанные функции.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, право определить орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий указанные функции, федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (статья 2); высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "г" пункта 2 статьи 21).
В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области в систему органов государственной власти Калининградской области входит высший исполнительный орган государственной власти Калининградской области - Правительство Калининградской области и иные исполнительные органы государственной власти Калининградской области в соответствии со структурой, определенной Губернатором Калининградской области.
Согласно Закону Калининградской области от 24 мая 1999 года № 129 "О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области" министерство Калининградской области является исполнительным органом государственной власти Калининградской области, осуществляющим функции по проведению государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности и самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и Калининградской области осуществляется законами Калининградской области, указами Губернатора Калининградской области или постановлениями Правительства Калининградской области (статья 3).
В соответствии с Положением о Министерстве образования Калининградской области, утвержденным постановлением Правительства Калининградской области от 16 октября 2013 года № 747 "О Министерстве образования Калининградской области", Министерство образования Калининградской области входит в систему органов государственной власти Калининградской области и является исполнительным органом государственной власти Калининградской области, осуществляющим на территории Калининградской области государственное управление в сфере образования. Министерство по вопросам, находящимся в его компетенции, уполномочено принимать нормативные правовые акты.
Принимая во внимание указанное, Уставный Суд приходит к выводу, что орган исполнительной власти Калининградской области, осуществляющий государственное управление в сфере образования (Министерство образования Калининградской области), является органом государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ обладает правом на осуществление функций по определению нормативов финансирования и нормативных затрат в расчете на одного обучающегося по государственным или муниципальным услугам в сфере образования, финансируемым за счет областного бюджета, установленных пунктом 2 статьи 10 Закона Калининградской области № 241.
Заявители также усматривают несоответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области № 241 в отсутствии положений, воспроизводящих требования части 3 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, которые должны быть соблюдены при определении нормативов финансирования и нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования.
Согласно части 3 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
В соответствии с частью 4 статьи 4 Федерального закона № 273-ФЗ нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать настоящему Федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными настоящим Федеральным законом.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 9 июля 2002 года № 12-П, само по себе отсутствие в законодательстве субъекта Российской Федерации положения, закрепленного в федеральном законодательстве, не является препятствием для прямого действия нормы федерального закона. Установление федерального законодателя, выполнение которого является безусловной обязанностью соответствующих правоприменителей, не нуждается в подтверждении в законодательстве субъекта Российской Федерации.
Таким образом, отсутствие в Законе Калининградской области № 241 положений, воспроизводящих требования части 3 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, которые должны быть соблюдены при определении нормативов финансирования и нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования, не противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области, поскольку указанные нормы Федерального закона № 273-ФЗ являются нормами прямого действия.
С учетом изложенного, Уставный Суд не находит оснований для признания не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемых заявителями положений пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области № 241.
На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

постановил:

1. Признать положения абзаца второго статьи 2, пункта 2 статьи 10 Закона Калининградской области от 1 июля 2013 года № 241 "Об образовании в Калининградской области" соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.
3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.


------------------------------------------------------------------