Региональное
Законодательство
Калининградской области

Постановление Уставного Суда Калининградской области от 06.03.2014 N 2-П "По делу о соответствии Уставу Калининградской области пункта 2.9 Порядка предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 23 января 2013 года N 25 "Об утверждении новой редакции Порядка предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского округа "Город Калининград" и Положения "О комиссии по формированию муниципального служебного жилищного фонда и распределению жилых помещений муниципального служебного жилищного фонда городского округа "Город Калининград"

УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Калининградской области Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 марта 2014 г. № 2-П

По делу о соответствии Уставу (Основному Закону)
Калининградской области пункта 2.9 Порядка предоставления
служебных жилых помещений муниципального специализированного
жилищного фонда городского округа "Город Калининград",
утвержденного решением городского Совета депутатов
Калининграда от 23 января 2013 года № 25 "Об утверждении
новой редакции Порядка предоставления служебных жилых
помещений муниципального специализированного жилищного фонда
городского округа "Город Калининград" и Положения "О комиссии
по формированию муниципального служебного жилищного фонда
и распределению жилых помещений муниципального служебного
жилищного фонда городского округа "Город Калининград"

Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя А.В. Куликова, судей Г.В. Корнюшенкова, Ю.А. Кузяева,
с участием сторон:
представителя заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Т. Султанова - Г.М. Гетьманенко,
представителя городского Совета депутатов Калининграда, как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - Л.И. Запольской по доверенности,
руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2.9 Порядка предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 23 января 2013 года № 25 "Об утверждении новой редакции Порядка предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского округа "Город Калининград" и Положения "О комиссии по формированию муниципального служебного жилищного фонда и распределению жилых помещений муниципального служебного жилищного фонда городского округа "Город Калининград".
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Т. Султанова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемое заявителем положение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Куликова, объяснения представителей сторон: Г.М. Гетьманенко, Л.И. Запольской, выступление приглашенного в судебное заседание представителя прокуратуры Калининградской области - Ю.Ю. Шредер, исследовав представленные документы и иные материалы, Уставный Суд Калининградской области

установил:

1. В Уставный Суд 14 октября 2013 года поступило обращение в форме запроса от депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Т. Султанова (далее - заявитель). 1 ноября 2013 года заявителем представлено уточнение к обращению.
Заявитель просит признать не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункт 2.9 Порядка предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского округа "Город Калининград" (далее - Порядок), утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 23 января 2013 года № 25 "Об утверждении новой редакции Порядка предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского округа "Город Калининград" и Положения "О комиссии по формированию муниципального служебного жилищного фонда и распределению жилых помещений муниципального служебного жилищного фонда городского округа "Город Калининград" (далее - Решение № 25).
Пунктом 2.9 Порядка определено, что служебные жилые помещения, как правило, не подлежат передаче в собственность в порядке приватизации. В виде исключения администрация городского округа "Город Калининград" вправе принимать правовые акты о приватизации отдельных служебных жилых помещений, при условии, что массив муниципального служебного жилищного фонда будет сохранен.
По мнению заявителя, указанное положение пункта 2.9 Порядка, утвержденного Решением № 25, противоречит статье 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которой обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также пункту 3 статьи 59, согласно которому органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.
В обоснование своей правовой позиции заявитель указал, что в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2012 года № 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл органы местного самоуправления, реализуя свою компетенцию в сфере имущественных отношений, вправе определять необходимый состав муниципального имущества, порядок и условия его использования и дальнейшее предназначение, при этом такие решения должны быть предсказуемыми, обоснованными, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений.
В ходе судебного заседания представитель заявителя Г.М. Гетьманенко подтвердил свою правовую позицию и требования, изложенные в обращении.
Представитель городского Совета депутатов Калининграда Л.И. Запольская в ходе судебного заседания поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве в Уставный Суд, согласно которой пункт 2.9. Порядка, утвержденного Решением № 25, не противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
Считает, что приватизация служебных жилых помещений представляет собой отчуждение муниципальной собственности в пользу граждан и тем самым в силу части 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации представляет собой реализацию собственником права распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Понуждение собственника жилищного фонда к отчуждению входящих в него служебных жилых помещений в собственность граждан путем установления оснований и условий приватизации является ограничением прав собственности, которое в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации может вводиться только федеральным законом. Действующее законодательство не содержит правовых норм, определяющих критерии, на основании которых должна осуществляться приватизация служебных жилых помещений.
Представитель прокуратуры Калининградской области Ю.Ю. Шредер в ходе судебного заседания поддержала позицию прокуратуры, ранее изложенную в письме в Уставный Суд, которая заключается в том, что действующее законодательство не устанавливает обязанность органов местного самоуправления городского округа определить и установить критерии приватизации специализированного жилого фонда, и понуждение собственника жилищного фонда к отчуждению входящих в него служебных жилых помещений в собственность граждан путем установления оснований и условий приватизации будет влечь ограничение прав собственности.
В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. В соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 4 пункта 3 статьи 4 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд рассматривает дела о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов органов местного самоуправления Калининградской области.
В Постановлениях Уставного Суда Калининградской области от 8 ноября 2013 года № 10-П, от 23 декабря 2013 года № 12-П Уставный Суд указал, что предусмотренная действующим законодательством возможность оспаривания нормативных правовых актов органов местного самоуправления в суде общей юрисдикции не исключает проверки указанных нормативных правовых актов конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации в соответствии с его полномочиями. На основании положений подпункта 2 пункта 3 статьи 52, пункта 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области, Уставный Суд вправе осуществлять проверку нормативных правовых актов органов местного самоуправления Калининградской области на их соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области, исходя из соответствия или противоречия их положений Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, непосредственно Уставу (Основному Закону) Калининградской области, а также уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.
На основании изложенного, Уставный Суд вправе осуществлять проверку оспариваемого пункта 2.9 Порядка, утвержденного Решением № 25, как нормативного правового акта органа местного самоуправления Калининградской области.
3. В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.
Согласно частям 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
3.1. В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на жилище, которым наряду с другими правами и свободами человека и гражданина определяется деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и для осуществления которого органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия (статья 18; статья 40, части 1 и 2), в том числе путем предоставления жилища малоимущим и иным нуждающимся в нем гражданам, указанным в законе, бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и иных жилищных фондов (статья 40, часть 3).
Условия реализации права на жилище определяются жилищным законодательством, которое согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и состоит из Жилищного кодекса Российской Федерации, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (часть 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Будучи нормативной основой жилищного законодательства, Жилищный кодекс Российской Федерации регулирует жилищные правоотношения, определяя понятие и предназначение жилых помещений, а также жилищного фонда как совокупности всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (часть 1 статьи 17 и часть 1 статьи 19), в рамках которого выделяется жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (пункт 1 части 3 статьи 19).
Жилищный кодекс Российской Федерации относит к числу жилых помещений специализированного жилищного фонда (специализированным жилым помещениям) служебные жилые помещения (пункт 1 части 1 статьи 92), которые имеют специальное назначение: в частности, служебные жилые помещения муниципального жилищного фонда предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом местного самоуправления, муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с избранием на выборные должности в органы местного самоуправления (статья 93).
Таким образом, служебные жилые помещения выполняют специфическую социальную функцию, заключающуюся в обеспечении права на жилище востребованных в тех или иных местностях специалистов, категории которых определяются органом местного самоуправления (пункт 3 части 2 статьи 104 Жилищного кодекса Российской Федерации).
4. Основные принципы приватизации муниципального жилищного фонда, в том числе входящих в него служебных жилых помещений, а также права граждан на получение в собственность жилых помещений в порядке приватизации определены в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", согласно статье 2 которого граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде на условиях социального найма, могут приобрести эти помещения в собственность на условиях, предусмотренных данным Законом.
Учитывая особое назначение служебных жилых помещений, статья 4 названного Закона содержит в качестве общего правила запрет на отчуждение служебных жилых помещений путем приватизации (часть первая), но одновременно закрепляет правомочие собственников жилищного фонда или уполномоченных ими органов принимать решения о приватизации служебных жилых помещений (часть вторая), что корреспондирует предписаниям Гражданского кодекса Российской Федерации о возможности передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (часть первая статьи 217).
Как следует из части первой статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статей 14 и 15 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества в отношении тех объектов, приватизация которых допускается федеральным законодательством. Реализуя свою компетенцию в сфере имущественных отношений, органы местного самоуправления вправе определять - исходя из объективных показателей развития муниципального образования и потребностей жителей - и необходимый состав муниципального имущества, порядок и условия его использования и дальнейшее предназначение. Такие решения должны быть предсказуемыми, обоснованными, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений (Постановление Конституционного Суда от 30 марта 2012 года № 9-П).
Учитывая необходимость соблюдения интересов населения муниципального образования, нуждающегося в получении услуг специалистов, занятых в социально значимых сферах деятельности, а также граждан, заинтересованных в приватизации служебных жилых помещений, и собственников (владельцев) соответствующего жилищного фонда, пределы установления условий и порядка приватизации специализированных жилых помещений муниципального жилищного фонда должны соответствовать цели местного самоуправления, которая, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, состоит в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 года № 7-П).
Поскольку для достижения этой цели необходимо стимулирование граждан определенных профессий к осуществлению длительной трудовой деятельности в конкретном муниципальном образовании, органы местного самоуправления могут устанавливать порядок и условия приватизации служебных жилых помещений (в том числе в отношении неопределенного круга лиц). При этом, однако, они должны исходить из необходимости сохранения в муниципальном жилищном фонде определенного массива служебных жилых помещений, что предполагает возможность приватизации только части из них, а значит, требует определения критериев, на основании которых приватизация должна осуществляться в каждом конкретном случае, например установления определенных сроков проживания и трудовой деятельности в муниципальном образовании, по прошествии которых граждане - наниматели служебных жилых помещений могли бы рассчитывать на предоставление им преимущественного права на получение в собственность жилого помещения из специализированного жилищного фонда, если его собственником будет принято решение о приватизации входящих в него служебных жилых помещений (Постановление Конституционного Суда от 30 марта 2012 года № 9-П).
Таким образом, приватизация служебных жилых помещений допустима при условии сохранения в муниципальном жилищном фонде определенного массива служебных жилых помещений и определения критериев, на основании которых приватизация будет осуществляться в каждом конкретном случае, при этом решения, принимаемые органами местного самоуправления, должны быть предсказуемыми, обоснованными исключающими произвольность и возможность злоупотреблений.
5. Как следует из положения оспариваемого пункта 2.9 Порядка, утвержденного Решением № 25, служебные жилые помещения, как правило, не подлежат передаче в собственность в порядке приватизации, при этом в виде исключения администрация городского округа "Город Калининград" вправе принимать правовые акты о приватизации отдельных служебных жилых помещений.
Оспариваемое положение Порядка, утвержденного Решением № 25, не содержит критериев приватизации служебных жилых помещений, что указывает на неопределенность данной нормы.
Таким образом, юридическая конструкция оспариваемой нормы, содержащая словосочетания "как правило" и "в виде исключения", не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.
Вместе с тем согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (Постановления от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 17 июня 2004 года № 12-П, от 29 июня 2004 года № 13-П).
Действующие Федеральные законы от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), а также Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "б", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц); юридико-лингвистическую неопределенность к коррупциогенному фактору.
Приведенные правовые позиции имеют общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе при подготовке и принятии муниципальных правовых актов.
Таким образом, использование в пункте 2.9 Порядка, утвержденного Решением № 25, понятий "как правило", "в виде исключения" способствует на практике их расширительному толкованию, приводит к двусмысленности правовой нормы, порождает неоднозначное ее толкование при применении.
На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

постановил:

1. Признать пункт 2.9 Порядка предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 23 января 2013 года № 25 "Об утверждении новой редакции Порядка предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского округа "Город Калининград" и Положения "О комиссии по формированию муниципального служебного жилищного фонда и распределению жилых помещений муниципального служебного жилищного фонда городского округа "Город Калининград" не соответствующим статье 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.
3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.


------------------------------------------------------------------