Региональное
Законодательство
Калининградской области

Постановление Уставного Суда Калининградской области от 21.01.2014 N 1-П "По делу о соответствии Уставу Калининградской области Постановления администрации городского округа "Город Калининград" от 14 ноября 2012 года N 2109 "О внесении изменений в постановление администрации городского округа "Город Калининград" от 18.04.2012 N 581 "Об установлении системы оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград"

УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Калининградской области Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 января 2014 г. № 1-П

По делу о соответствии Уставу (Основному Закону)
Калининградской области Постановления администрации
городского округа "Город Калининград" от 14 ноября 2012 года
№ 2109 "О внесении изменений в постановление администрации
городского округа "Город Калининград" от 18.04.2012 № 581
"Об установлении системы оплаты труда работников
муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных
комитету городского хозяйства администрации городского
округа "Город Калининград"

Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя А.В. Куликова, судей В.А. Багалина, Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова,
руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Постановления администрации городского округа "Город Калининград" от 14 ноября 2012 года № 2109 "О внесении изменений в постановление администрации городского округа "Город Калининград" от 18.04.2012 № 581 "Об установлении системы оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград" (далее - Постановление № 2109).
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва В.Т. Султанова, Ю.П. Галанина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемый заявителями нормативный правовой акт.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.А. Карпенко, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

установил:

1. В Уставный Суд 7 августа 2013 года поступило обращение в форме запроса от депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва В.Т. Султанова и Ю.П. Галанина (далее - заявители). 17 сентября 2013 года представлено уточнение к обращению. Заявители просят признать не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области Постановление № 2109 по порядку подписания и введению в действие.
В соответствии с Постановлением № 2109 приложения № 1, 2 к Постановлению администрации городского округа "Город Калининград" от 18 апреля 2012 года № 581 "Об установлении системы оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград" изложены в новой редакции (пункт 1) и вступили в силу с 1 октября 2012 года (пункт 2). Постановление № 2109 подписано и.о. главы городского округа С.Б. Мухомор.
Заявители поясняют, что в соответствии с положениями статьи 44 Устава городского округа "Город Калининград" глава городского округа исполняет полномочия главы администрации, возглавляет администрацию городского округа "Город Калининград" на принципах единоначалия. В случае временного отсутствия главы городского округа (командировка, отпуск), а также в иных случаях невозможности исполнения им должностных обязанностей его полномочия, определенные пунктом 8 указанной статьи, осуществляет первый заместитель главы администрации городского округа либо заместитель главы администрации городского округа по распоряжению главы городского округа.
Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 1 ноября 2012 года № 321 "Об утверждении должностных лиц на высшие муниципальные должности городского округа "Город Калининград" Мухомор Светлана Борисовна утверждена в должности первого заместителя главы администрации городского округа "Город Калининград" и согласно пункту 9 статьи 44 Устава города может исполнять должностные обязанности временно отсутствующего руководителя юридического лица - главы администрации городского округа "Город Калининград", определенные в пункте 8 данной статьи Устава.
По мнению заявителей, глава городского округа как выборное должностное лицо местного самоуправления обладает особым публично-правовым статусом. В связи с отсутствием досрочного прекращения полномочий главы городского округа оспариваемое постановление противоправно принято и подписано и.о. главы городского округа С.Б. Мухомор в период действия полномочий выборного должностного лица местного самоуправления А.Г. Ярошука. Заявители считают, что оспариваемое постановление, подписанное и.о. главы городского округа С.Б. Мухомор, не подлежит применению и не может порождать правовых последствий как с 1 октября 2012 года, так и с момента его опубликования в газете "Гражданин".
В обоснование своей правовой позиции заявители указывают на противоречие Постановления № 2109 положениям статей 3, 12, 15, 32, 130, 131 Конституции Российской Федерации, части 4 статьи 7, части 1 статьи 34, частей 1, 2, 5, 7 статьи 36, частей 1, 2 статьи 37, части 3 статьи 40, части 2 статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также положениям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (статья 8), Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (статья 12). Кроме того, заявители усматривают противоречие оспариваемого Постановления пункту 1 статьи 3, пункту 1 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления.
По мнению заявителей, Постановление № 2109 издано с нарушением указанных норм международного права и российского законодательства, что противоречит требованиям положений статьи 56 и пункта 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Позиция администрации городского округа "Город Калининград" изложена в отзыве, направленном в Уставный Суд, и заключается в том, что спор о соответствии Постановления № 2109 федеральному законодательству и нормативным правовым актам муниципального образования "Город Калининград" должен рассматриваться в соответствии с нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, требования депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва В.Т. Султанова и Ю.П. Галанина не относятся к подведомственности Уставного Суда Калининградской области.
В Постановлениях Уставного Суда Калининградской области от 8 ноября 2013 года № 10-П, от 23 декабря 2013 года № 12-П Уставный Суд указал, что предусмотренная действующим законодательством возможность оспаривания нормативных правовых актов органов местного самоуправления в суде общей юрисдикции не исключает проверки указанных нормативных правовых актов конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации в соответствии с его полномочиями. На основании положений подпункта 2 пункта 3 статьи 52, пункта 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области, Уставный Суд вправе осуществлять проверку нормативных правовых актов органов местного самоуправления Калининградской области на их соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области, исходя из соответствия или противоречия их положений Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, непосредственно Уставу (Основному Закону) Калининградской области, а также уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.
Таким образом, рассмотрение обращения заявителей подведомственно Уставному Суду.
В письменном мнении прокуратуры Калининградской области на обращение депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва В.Т. Султанова, Ю.П. Галанина указано, что оспариваемое Постановление № 2109 подписано уполномоченным должностным лицом администрации городского округа "Город Калининград" и не противоречит положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Из положений пункта 1 статьи 85 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" следует, что Уставный Суд проверяет соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов по содержанию норм, по форме нормативного правового акта, по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие.
В соответствии с положениями статьи 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает решение по делу в том числе, исходя из места рассматриваемого акта в системе действующих правовых актов, и только в той части, которая оспаривается заявителем.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является Постановление № 2109 по порядку подписания и введению в действие.
2. В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области.
В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.
Согласно пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области. Указанная обязанность органов местного самоуправления предполагает обеспечение ими соответствия принимаемых муниципальных правовых актов законам и иным нормативным правовым актам федерального уровня и субъекта Российской Федерации не только по содержанию норм, но и по форме правового акта, по порядку их принятия, подписания, опубликования или введения в действие, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления в Калининградской области.
В соответствии с частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Как следует из положений части 3 статьи 34, части 1 статьи 37, пункта 3 части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Правовые акты местной администрации входят в систему муниципальных правовых актов.
В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 47 Устава городского округа "Город Калининград" (далее - Устав города) полномочие по установлению порядка и условий оплаты труда работников муниципальных учреждений отнесено к компетенции администрации городского округа.
Согласно положениям статьи 28 Устава города правовые акты - постановления администрации городского округа входят в систему муниципальных правовых актов города Калининграда (подпункт 4 пункта 1).
Как следует из положений пункта 1 статьи 44 Устава города, глава городского округа возглавляет администрацию городского округа "Город Калининград" на принципах единоначалия. Глава городского округа в пределах своих полномочий издает постановления администрации городского округа (пункт 4 статьи 28 Устава города).
Перечень полномочий главы городского округа при исполнении обязанностей главы администрации городского округа установлен в пункте 8 статьи 44 Устава города. В случае временного отсутствия главы городского округа (командировка, отпуск), а также в иных случаях невозможности исполнения им должностных обязанностей, его полномочия, определенные пунктом 8 статьи 44 Устава города, осуществляет первый заместитель главы администрации городского округа либо заместитель главы администрации городского округа по распоряжению главы городского округа (пункт 9 статьи 44 Устава города).
Оспариваемое заявителями Постановление № 2109 подписано и.о. главы городского округа С.Б. Мухомор.
Как следует из материалов дела, Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 1 ноября 2012 года № 321 "Об утверждении должностных лиц на высшие муниципальные должности городского округа "Город Калининград" Мухомор Светлана Борисовна утверждена в должности первого заместителя главы администрации городского округа "Город Калининград". Согласно Распоряжению от 12 ноября 2012 года № 494 Р/К глава городского округа "Город Калининград" А.Г. Ярошук убыл в ежегодный отпуск с 13 ноября 2012 года по 16 ноября 2012 года и исполнение обязанностей главы городского округа на период отпуска возложил на С.Б. Мухомор - первого заместителя главы администрации.
Учитывая изложенное, Уставный Суд приходит к выводу о том, что в связи с временным отсутствием главы городского округа (отпуск) Постановление № 2109 подписано управомоченным лицом.
3. Вопросы вступления в силу и возможности придания муниципальным правовым актам обратной силы уже были предметом рассмотрения Уставного Суда.
В своем Постановлении от 8 ноября 2013 года № 10-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 4 Постановления администрации городского округа "Город Калининград" от 11 июня 2013 года № 814 "О выплате денежной компенсации за использование личного транспорта в служебных целях работникам муниципальных казенных учреждений городского округа "Город Калининград", анализируя нормы Федерального закона № 131-ФЗ (пункт 6 части 1 статьи 44, часть 2 статьи 47) и находящиеся в системной связи с ними положения Устава города (пункты 4, 5 статьи 28), Уставный Суд пришел к выводу, что определение порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах) осуществляется муниципальным образованием самостоятельно - в уставе муниципального образования. При этом муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Устав городского округа "Город Калининград", применительно к постановлениям администрации городского округа, определяет порядок вступления в силу лишь тех из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, и предусматривает вступление их в силу после официального опубликования (обнародования). Данное общее правило вступления в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не исключает определения в муниципальном акте конкретной даты его вступления в силу, в том числе и придания муниципальному правовому акту обратной силы, если иное не установлено действующим законодательством и специально оговорено в самом муниципальном правовом акте либо в акте о введении его в действие. При этом вопрос о правомерности придания нормативному акту обратной силы следует рассматривать, исходя из содержания данного муниципального правового акта.
Пункт 3 Постановления № 2109 предусматривает его опубликование в газете "Гражданин" и на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" в сети "Интернет".
Постановление № 2109 опубликовано 22 ноября 2012 года в газете "Гражданин" (специальный выпуск) № 51.
При этом пункт 2 Постановления № 2109 предусматривает, что данное Постановление вступает в силу с 1 октября 2012 года. Таким образом, действие Постановления распространено на отношения, возникшие до его издания, и ему придана обратная сила.
Как следует из преамбулы и содержания Постановления № 2109, данный правовой акт принят в соответствии со статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации и подпунктом 7 пункта 1 статьи 47 Устава города и непосредственно направлен на регулирование трудовых отношений.
В соответствии с абзацем 3 части 1 статьи 144 Трудового кодекса Российской Федерации системы оплаты труда работников муниципальных учреждений устанавливаются в муниципальных учреждениях нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Указанным положением Устава города полномочие по изданию такого акта закреплено за администрацией городского округа.
Согласно пункту 1 Постановления № 2109 приложения № 1 и № 2 к Постановлению администрации городского округа "Город Калининград" от 18 апреля 2012 года № 581 "Об установлении системы оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград" (далее - Постановление № 581) изложены в новой редакции. Приложениями № 1 и № 2 к Постановлению № 2109 утверждены должностные оклады директоров, их заместителей, главных бухгалтеров и работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград". Сравнительный анализ показывает, что размеры должностных окладов, утвержденных Постановлением № 2109, превышают размеры ранее действовавших должностных окладов, утвержденных Постановлением № 581, что не может расцениваться как ухудшение положения работников.
В соответствии с частью 4 статьи 12 Трудового кодекса Российской Федерации распространение действия нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права на отношения, возникшие до введения его в действие, допустимо в случаях, прямо предусмотренных данным актом.
С учетом указанного Уставный Суд приходит к выводу о том, что придание Постановлению № 2109 обратной силы не противоречит требованиям действующего законодательства, и не находит оснований для признания Постановления № 2109 по порядку подписания и введению в действие не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 68, 69, 70, 71, 75, 76 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

постановил:

1. Признать Постановление администрации городского округа "Город Калининград" от 14 ноября 2012 года № 2109 "О внесении изменений в постановление администрации городского округа "Город Калининград" от 18.04.2012 № 581 "Об установлении системы оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград" по порядку подписания и введению в действие соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно с момента его провозглашения.
3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.


------------------------------------------------------------------